DIRITTO IN COMUNE

RELAZIONE

Il principio di leale collaborazione tra lo Stato e la Regione nella tutela del paesaggio

Preliminarmente occorre accennare ai profili generali della tutela delle bellezze naturali e del paesaggio, considerati valori primari dall'art. 9 secondo comma della Costituzione, con riferimento alle autorità preposte e ai procedimenti per l'imposizione del vincolo paesaggistico.

La legge fondamentale in materia era costituita dalla legge n. 1497/1939 che attribuiva la competenza esclusiva al Ministro, e disciplinava i procedimenti per l'imposizione del vincolo diversamente a seconda che si trattasse di bellezze d'insieme o di bellezze individuali. Successivamente, con il processo di decentramento degli anni 70, la competenza in materia ambientale è stata delegata alle Regioni. Per quanto qui interessa, in particolare l'art. 82 del D.P.R. n. 616/1977 stabilisce "Sono delegate alle regioni le funzioni amministrative esercitate dagli organi centrali e periferici dello Stato per la protezione delle bellezze naturali per quanto attiene alla loro individuazione, alla loro tutela e alle relative sanzioni. - La delega riguarda tra l'altro le funzioni amministrative concernenti: a) l'individuazione delle bellezze naturali, salvo il potere del Ministro per i beni culturali e ambientali, di integrare gli elenchi delle bellezze naturali approvate dalle regioni"

Lo schema giuridico della delega di funzioni amministrative operata con l'art. 82 sopra riportato, si discosta dallo schema generale della delega intersoggettiva conosciuta nel diritto amministrativo, in quanto si colloca nel processo di decentramento delle funzioni verso le autonomie regionali e locali, in attuazione dei principi costituzionali di cui agli artt. 114 e s.s. Nel caso di specie la giurisprudenza parla di delega non devolutiva o traslativa, "in quanto contraddistinta dal permanere di un potere concorrente e autonomo dell'amministrazione in materia di vincolo ambientale.." TAR Veneto sez. II, 25 ottobre 1999, n. 1753. Sulla permanenza di un potere concorrente dello Stato nell'individuazione dei beni da assoggettare a vincolo ambientale è concorde la giurisprudenza amministrativa e costituzionale, quest'ultima ritenendo per questi motivi inammissibile il conflitto di attribuzioni tra Stato e Regioni, specificando che la concorrenza dei poteri regionali e statali deve essere gestita secondo il principio di "leale collaborazione" (Corte Cost. n. 366/92; Corte Cost. n. 341/96; Corte Cost. 334/98).

Pertanto con l'entrata in vigore del D.P.R. n. 616/1977, le funzioni amministrative in materia di protezione ambientale, prima esercitate dallo Stato, sono attribuite in via principale alle Regioni, con la concorrenza dei poteri statali, da esercitarsi nelle forme e nei limiti previsti dalla normativa in vigore.

I decreti ministeriali contenenti misure di salvaguardia del paesaggio

Con il decreto del Ministero per i beni culturali e ambientali del 21 settembre 1984, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 265 del 26 settembre 1984, venivano assunti dei "provvedimenti cautelari urgenti per rendere più incisiva l'attuazione delle prescrizioni di cui alla legge 29 giugno 1939, n. 1497" e ciò nell'esercizio del potere di integrazione degli elenchi delle bellezze naturali d'insieme di cui all'art. 82 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, espressamente richiamato nel preambolo del decreto ministeriale in argomento, nonché esplicitato nella parte dispositiva. L'elenco contenuto al n. 1) del predetto decreto ministeriale è stato poi recepito nel decreto legge n. 312/85, convertito in legge n. 431/85, cosiddetta Legge Galasso. Esso contiene l'individuazione di beni di particolare interesse ambientale, per caratteri ubicazionali o morfologici (i territori costieri compresi in una fascia di profondità di trecento metri dalla linea di battigia, i territori contermini ai laghi compresi in una fascia di profondità di trecento metri; le montagne per la parte eccedente i milleseicento metri sul livello del mare per la catena alpina e i milleduecento metri per la catena appenninica e per le isole; i fiumi; i ghiacciai; i parchi; le zone gravate da usi civici ecc..).

Il numero 2 del dispositivo del decreto ministeriale 21 settembre 1984 nel prevedere una ulteriore misura cautelare e di salvaguardia, da adottarsi "in vista dell'adozione di adeguati provvedimenti di pianificazione paesistica" ne detta le norme procedurali. Le misure di salvaguardia consistevano nell'individuazione nell'ambito delle zone indicate al n. 1 dello stesso provvedimento, nelle altre comprese negli elenchi redatti ai sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497 e del relativo regolamento di esecuzione ed inoltre "in altre zone di interesse paesistico" delle aree in cui sono vietate, fino al 31 dicembre 1985, modificazioni dell'assetto del territorio nonché opere edilizie e lavori.

Per il provvedimento amministrativo di individuazione delle aree in cui stabilire un vincolo di inedificabilità assoluta, il procedimento si articolava come segue: 1) fase propositiva e istruttoria: individuazione da parte dei competenti organi periferici del Ministero per i beni culturali e ambientali entro 90 giorni dalla pubblicazione del decreto sulla Gazzetta Ufficiale (quindi entro il 25 dicembre) con indicazioni planimetriche e catastali; 2) fase dispositiva: approvazione con decreto del Ministro per i beni culturali e ambientali; 3) fase integrativa dell'efficacia o di giuridica esistenza: pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale e notificazione agli interessati.

Un dato ermeneutico è chiaro: mentre nell'individuazione delle bellezze naturali d'insieme di cui al n. 1, il Ministero ha esercitato il potere di integrazione di cui all'art. 82 del D.P.R. n. 616/77, lo stesso non ha fatto nei decreti emanati sulla base del n. 2 dello stesso decreto, laddove si dispone per l'adozione di provvedimenti amministrativi atipici e cautelari sia per il contenuto che per il procedimento. Quest'ultimo è espressamente disciplinato come sopra esposto, mentre il contenuto degli emanandi e poi emanati decreti ministeriali è di individuazione delle aree, anche in altre zone di interesse paesistico, in cui vietare fino al 31 dicembre 1985, modificazioni dell'assetto del territorio nonché opere edilizie e lavori. Dall'interpretazione letterale e logica del provvedimento amministrativo di cui sopra non è dato far assumere ai decreti richiamati all'art. 2 del dm 21 settembre 1984, un significato diverso da quello di misure cautelari con la finalità specifica di impedire ogni modificazione del territorio fino al 31 12 85.

La legge Galasso

Nella successione temporale dei provvedimenti normativi e amministrativi, a questo punto interviene il decreto legge 27 giugno 1985, n. 312, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 152 del 29 giugno 1985. Continua con il decreto legge ultimo citato l'emergenza nella protezione ambientale, infatti, oltre ai presupposti tipici di questa fonte normativa, che sono proprio la necessità e l'urgenza (art. 77 Cost.), il carattere di cautelarità dello stesso decreto emerge dall'art. 1 che dichiara la sottoposizione a vincolo paesaggistico degli stessi beni indicati al n. 1 del dm 21 settembre 1984, "fino alla data di entrata in vigore delle norme e dei provvedimenti previsti dalla legge che disciplinerà la tutela e valorizzazione dei beni culturali e ambientali e, comunque non oltre il 31 dicembre 1985". Le rimanenti disposizioni del decreto in esame riguardano la disciplina del parere di cui all'art. 7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497, che passa definitivamente nella competenza delle Regioni. La legge di conversione, intervenuta l 8 agosto 1985, n. 431, apporta delle modifiche di un certo rilievo al decreto convertito: elimina il riferimento temporale di vigenza del vincolo sui beni elencati all'art. 1 del decreto legge, disponendo, per converso, una modificazione all'art. 82 del D.P.R. n. 616/77 , con conseguente stabilizzazione del vincolo sui beni prima elencati nel dm 21 settembre 1984 e poi nel decreto legge 312/85, per cui all'indomani dell'entrata in vigore della legge 431/85 i suddetti beni sono considerati vincolati ope legis (art. 82 5' comma introdotto dalla legge n. 431/85: "Sono sottoposti a vincolo paesaggistico ai sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497:"

Oltre alle modifiche dell'art. 1 del decreto legge n. 312/85, la legge di conversione aggiunge dei successivi articoli 1 bis, 1 ter, 1 quater, 1 quinquies, 1 sexies. Di questi assume una fondamentale importanza ai nostri fini l'articolo 1 quinquies che ha stabilito che le aree e i beni individuati ai sensi dell'art. 2 del decreto ministeriale 21 settembre 1984, sono inclusi tra quelli in cui è vietata, fino all'adozione da parte delle regioni dei piani di cui al comma 1 bis (piani paesistici o urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali) ogni modificazione dell'assetto del territorio nonché ogni opera edilizia, con esclusione degli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico e di restauro conservativo che non alterino lo stato dei luoghi e l'aspetto esteriore degli edifici.

Quindi l'art. 1 quinquies l. 431/85 "ha contemplato il recupero e la novazione retroattiva a livello legislativo delle misure di salvaguardia a protezione dell'ambiente imposte ai sensi dell'art. 2 d.m. "Galasso" 21 settembre 1984, prorogandone l'efficacia e collegandole all'adozione dei piani paesistici regionali ed inoltre significando che, per il periodo precedente alla l. n. 431 medesima, le regole sulla competenza e sul procedimento dell'esercizio del potere d'immodificabilità dei luoghi si devono intendere quelle contenute nel ricordato decreto ministeriale: pertanto all'imposizione del vincolo d'immodificabilità delle aree adottato ai sensi di detto decreto non sono applicabili le procedure previste nella l. 29 giugno 1939 n. 1497 (non trattandosi del generico assoggettamento a vincolo paesaggistico né di una misura di salvaguardia di un piano approvato) e neppure il procedimento di integrazione degli elenchi contemplato dall'art. 82 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616. (TAR Lazio sez. II. 8 gennaio 1987 n. 12, in senso conforme anche TAR Lazio sez. II, 27 ottobre 1986 n. 2158). Pertanto, secondo la corretta impostazione giurisprudenziale sopra riferita i cosiddetti decreti galassini emanati ai sensi del punto 2 del dispositivo del dm 21 settembre 1984 e fatti salvi dall'art. 1 quinquies della legge n. 431/85, sono atipici e nel procedimento e nel contenuto.

Il decreto ministeriale 1 agosto 1985

Esaminiamo la struttura del decreto ministeriale 1 agosto 1985 contenente la dichiarazione di notevole interesse pubblico della zona del Massiccio del Monte Bracco sita nei comuni di Envie, Barge, Sanfront Rifreddo e Revello. Nel preambolo è richiamato l'art. 82 , il dm 21 settembre 1984 e il decreto legge 27 giugno 1985, non essendo ancora intervenuta la legge di conversione al momento dell'emanazione del decreto in argomento. Va osservato: il richiamo all'art. 82 è fatto in modo generico e senza l'indicazione del decreto presidenziale in cui lo stesso articolo è contenuto, nonché senza l'espresso riferimento alla lettera a) come invece prevedeva il dm 21 settembre 1984, così nel dispositivo non è usato il termine "ad integrazione" usato dal ministro nel 1984, bensì più semplicemente la dichiarazione di notevole interesse pubblico ai sensi della legge 1497/1939 del territorio considerato con la conseguente sottoposizione a tutte le disposizioni contenute nella legge stessa, con la contestuale imposizione del vincolo di immodificabilità assoluta fino al 31 dicembre 1985. Anche il richiamo al decreto legge 312/85 va inteso in senso non pregnante, posto che la norma di salvezza degli effetti dei decreti "galassini" sarebbe intervenuta di l'a poco, infatti il decreto galassino è stato emanato il 1ì agosto 1985 e la legge Galasso è datata 8 agosto 1985, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n 197 del 22 agosto 1985, mentre il decreto galassino in esame, assieme a molti altri, è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 105 del 19 dicembre 1985, supplemento ordinario alla G.U. n. 298. La considerazione più ovvia che viene da fare è in merito allo spazio temporale intercorrente tra l'entrata in vigore della legge Galasso, il 6 settembre 1985 e la pubblicazione dei decreti ministeriali 1 agosto 1985, avvenuta il 19 dicembre 1985, elemento questo che è stato preso in considerazione dalla giurisprudenza amministrativa al fine di dichiarare l'inefficacia, l'illegittimità o addirittura l'inesistenza dei decreti galassini. (<< L'art. 1 quinquies della legge 8 agosto 1985 n. 431, opera un "recupero" degli effetti vincolistici dei d.m. impositivi di misure di salvaguardia emanati in attuazione dell'art. 2 del d.m. 21 settembre 1984, a condizione che siano stati pubblicati prima dell'entrata in vigore della legge stessa. In assenza di questa norma tali decreti avrebbero dovuto considerarsi illegittimi per la mancanza di una norma primaria attributiva della competenza del ministero.>> Consiglio di Stato sez. VI, 25 gennaio 1995, n. 78 - << Il decreto di vincolo previsto dal d.m. 21 settembre 1984 (c.d. decreto Galasso) viene giuridicamente ad esistenza, acquistando rilevanza esterna, solo a seguito della pubblicazione nella gazzetta ufficiale; pertanto è viziato da incompetenza il decreto emanato in data anteriore ma pubblicato dopo l'entrata in vigore della l. 8 agosto 1985 n. 431, che ha sottratto al ministero il potere impositivo di vincoli su aree assistite da protezione paesistica, devolvendo la relativa competenza alle regioni (art. 1 ter), in funzione strumentale al potere di pianificazione paesistica ad esse spettante (att. 1 bis), e limitandosi a far salvi gli effetti degli atti amministrativi emanati in attuazione del previgente d.m. 21 settembre 1984 (art. 1 quinquies).>> - Consiglio di Stato sez. VI, 22 dicembre 1993, n. 1022 - <<L'art. 1 quinquies, l. 8 agosto 1985, n. 431 - nel prevedere l'inclusione fra le aree soggette a "vincolo di immodificabilità assoluta" delle aree nonché dei beni individuati in base all'art. 2 del d.m. 21 settembre 1984 - si riferisce a beni vincolati con decreti che abbiano acquisito efficacia prima dell'entrata in vigore della stessa legge; di conseguenza, la norma riguarda solo i beni e le aree oggetto di vincoli già operanti (alla data di entrata in vigore della l. 8 agosto 1985 n. 431) ed è da escludere che un decreto ministeriale pubblicato nel supplemento ordinario della G.U. del 6 febbraio 1986, possa rientrare fra il provvedimento cui il cit. art. 1 quinquies riconnette il vincolo definito "assoluto" dei beni. >> - TAR Puglia sez. Lecce, 15 marzo 1988 n. 186; in senso conforme anche TAR Puglia sez. I, Bari, 4 novembre 1993, n. 695, Consiglio di Stato sez. VI, 6 agosto 1992, n. 600).

Come emerge dalla copiosa giurisprudenza pronunciatasi sul punto, per i decreti ministeriali di imposizione del vincolo ai sensi dell'art. 2 del dm 21 settembre 1984, vengono in rilievo due ordini di vizi: il primo relativo alla fase finale integrativa dell'efficacia o, secondo altra interpretazione autorevole, di giuridica esistenza del provvedimento stesso, combinato con l'art. 1 quinquies della legge n. 431/1985, che alla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, collega la salvezza degli effetti dei decreti, e l'altro relativo al cambiamento delle norme sulla competenza, che hanno determinato già alla data del 6 settembre 1985 la carenza di potere in capo al Ministero nell'approvazione degli elenchi, posto che è da escludere nel caso de quo, che possa parlarsi di un potere di integrazione dei predetti elenchi. In tal senso si era già espressa la Corte Costituzionale, nella sentenza n. 153/1986, dichiarando fondata la censura della Regione Lombardia, che impugnava la circolare del ministero per i beni culturali e ambientali 31 agosto 1985, n. 8 sub lett. b) con la quale si stabiliva che i vincoli di inedificabilità previsti dalla legge n. 431 del 1985 (art. 1 quinquies, aggiunto al decreto legge n. 312 del 1985) per le aree e i beni già individuati dalle soprintendenze ai sensi del decreto ministeriale 21 settembre 1984 comprendessero quelli individuati con provvedimenti non ancora pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale al momento di entrata in vigore della legge. La Corte, ribadendo un proprio precedente orientamento espresso con sentenza n. 358 del 1985, ha "ritenuto che con l'art. 1 ter è stato introdotto un nuovo procedimento per la costituzione dei vincoli di inedificabilità su aree assistite da protezione paesistica già previsti dal d.m. 21 settembre 1984 e che tale procedimento è stato affidato alle Regioni, mentre con l'art. 1 quinquies è stato operato (mediante sostituzione di un meccanismo produttivo ex lege a quello per atto amministrativo previsto con il d.m. 21 settembre 1984) soltanto il recupero degli effetti degli atti amministrativi emanati in attuazione del cennato decreto, limitatamente agli effetti prodottisi, mediante pubblicazione degli atti stessi nella Gazzetta Ufficiale, anteriormente all'entrata in vigore della legge n. 431 del 1985." Per cui "Spetta ..in via esclusiva alla Regione imporre detti vincoli di inedificabilità successivamente alla data ora indicata, restando preclusa allo Stato, dalla detta data, analoga imposizione, anche mediante pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale di provvedimenti amministrativi ex decreto 21 settembre 1984 adottati anteriormente"

La non vigenza dei "decreti galassini"

La sentenza interpretativa sopra riportata, pur nella chiarezza del dispositivo, ha innescato negli anni successivi alla sua emanazione, applicazioni contrastanti. Da un lato la regione Piemonte, con la circolare 16 pet in data 30 luglio 1986, riteneva non più operanti i decreti ministeriali 1 agosto 1986, dall'altro l'Avvocatura distrettuale dello Stato, nello stesso anno, con nota 6458 del 15 settembre, sosteneva la scindibilità del contenuto dei decreti galassini in due parti, delle quali l'una contenente il vincolo di inedificabilità parte che la stessa Avvocatura riteneva essere venuta meno con la scadenza del termine del 31.12.85, e l'altra contenente l'individuazione delle aree di notevole interesse pubblico. Per questa seconda parte l'Avvocatura dello Stato concludeva per la vigenza e validità dei cosiddetti decreti galassini, con la conseguente necessità dell'acquisizione dell'autorizzazione ex art. 7 legge 1497/1939 oggi art. 151 Dlgs. 490/1999. E' palese l'erroneità dell'interpretazione sostenuta dall'Avvocatura dello Stato, alla luce delle considerazioni sopra esposte in merito alla natura giuridica dei provvedimenti contenuti nei decreti galassini, natura giuridica individuata dalla conforme giurisprudenza in "misure di salvaguardia" finalizzate a proteggere aree di particolare pregio ambientale, anche se non ancora sottoposte a vincolo con gli ordinari procedimenti previsti dalla normativa vigente in materia, con la conseguente logica strumentalità delle dette misure di salvaguardia ad una funzione cautelare delle stesse, da applicarsi per il periodo strettamente necessario all'imposizione del vincolo con le ordinarie procedure. Del resto le motivazioni dell'Avvocatura dello Stato si basano su alcune sentenze del TAR del Piemonte, in cui, sull'impugnazione avverso i decreti galassini, il giudice amministrativo ebbe a sostenere la carenza di interesse a ricorrere per essere venuti meno, con la scadenza del 31.12.85 di cui ai dm impugnati (pubblicati successivamente all'entrata in vigore della legge n. 431/1985) le prescrizioni vincolative in essi contenute, ed è la stessa Avvocatura a riconoscere che "sulla parte dei dm relativa all'individuazione delle aree ritenute di notevole interesse pubblico le sentenze non esprimono alcuna valutazione" ma, ciò nonostante, fa discendere dalle pronunce giurisprudenziali sopra dette un carattere di autonomia alla parte de qua, "pur nella sua strumentalità quot; con la prima parte relativa al vincolo di immodificabilità assoluta. E' evidente, per contro, che le due parti dei decreti, sono inscindibilmente connesse, e l'una in funzione dell'altra. Infatti non avrebbe senso procedere alla dichiarazione di notevole interesse pubblico sotto il profilo ambientale di una certa area, senza far discendere da questa delle concrete misure di disciplina del vincolo, che, in considerazione del carattere cautelare ed urgente dei decreti in argomento, non possono essere che "misure di salvaguardia". Si puà tracciare, in merito un parallelismo, con i procedimenti cautelari nel processo civile e nel processo amministrativo, fondati sul fumus boni juris e sul pericolo di danno grave ed irreparabile, anticipati con ordinanza o decreto, mentre il provvedimento definitivo che decide la controversia, si fonda, non su una apparenza di fondatezza del diritto o interesse vantato, bensì sull'accertamento definitivo, e si traduce in una sentenza. Allo stesso modo i decreti galassini si sono fondati su di una istruttoria sommaria, su di una apparenza di pregio ambientale, nonché sul pericolo di danno, ed in tal senso sono state emanate le misure di salvaguardia.

Le sentenze prese in considerazione dall'Avvocatura in realtà nel sostenere in vario modo, l'inammissibilità dei ricorsi introduttivi, sanciscono espressamente l'inefficacia dei decreti ministeriali emanati in base all'art. 2 del dm 21 settembre 1984, in quanto <<l'art. 1 quinquies della legge 431 del 1985 cit. .. opera "ex nunc", senza retroagire alla data di emanazione del D.L. convertito>> - TAR Piemonte sez. I, 10 luglio 1986 n. 258, con ciò riferendosi chiaramente ai tempi di pubblicazione dei cosiddetti decreti galassini; in senso analogo anche TAR Piemonte sez. I, 10 luglio 1986, n. 306. Ne è dato operare la distinzione del contenuto in due parti come fatto dall'Avvocatura dello Stato, in quanto ciò contrasterebbe con la natura unitaria e cautelare dei decreti in argomento. Del resto, per i casi affini, di cui al dm 21 settembre 1984, in cui si è proceduto all'imposizione del vincolo e alla successiva formalizzazione ex lege (art. 1 legge Galasso) il divieto di modificazione del territorio ha carattere di temporaneità e risulta collegato, nel dies ad quem, alla redazione da parte delle Regioni dei piani paesistici o territoriali con valenza paesistica, con ciò determinando una durata sine die del vincolo di immodificabilità fino a che le varie regioni non si saranno attivate per la disciplina del predetto vincolo. In quest'ultima fattispecie, l'atto di imposizione del vincolo è stato recepito in una legge, e non è più contenuto in un atto amministrativo, e pertanto, pur nella peculiarità del procedimento seguito, il vincolo è stato apposto validamente, mentre per la concreta disciplina dello stesso, si è demandata la relativa competenza alle Regioni. Diversamente da quanto è avvenuto con i decreti ministeriali emanati in base all'art. 2 del dm 21 settembre 1984, in cui alla misura anticipatoria del vincolo, non è seguito il provvedimento definitivo di imposizione dello stesso.

In merito alla durata del vincolo di immodificabilità la Cassazione penale ebbe a sostenere che "le aree comprese nei decreti di applicazione del d.m. 21 settembre 1984 (c.d. "galassini") vincolati fino all'adozione (art. 1 ter e 1 quinquies legge n. 431 del 1985) dei piani paesistici regionali, sono di inedificabilità assoluta, nel senso che è vietata qualsiasi opera.. e che il vincolo è operante a prescindere dall'adozione dei piani paesistici regionalià " Cass. Penale sez. III, 1 marzo 1991. Il rigore della magistratura penale, in contrasto con le interpretazioni più elastiche dei giudici amministrativi, si basa evidentemente sul presupposto che gli atti impositivi del vincolo siano validi ed efficaci. Diversamente verrebbe meno un presupposto per l'incriminazione penale. A parte le considerazioni circa la sussistenza di ipotesi penalmente rilevanti, collegate alla vigenza o meno dei decreti galassini, va evidenziato che proprio dal punto 2 del decreto ministeriale 21 settembre 1984 emerge la natura, oltre che cautelare, temporanea e di salvaguardia dei decreti da emanarsi in base allo stesso art. 2, anche la natura anticipatoria delle norme del piano paesistico, in funzione di salvaguardia di quelle aree, che, pur non comprese negli elenchi già approvati, tuttavia presentano un interesse paesistico.

Va rilevato, infatti, che, per il principio di tipicità degli atti amministrativi, ad ogni funzione corrisponde un procedimento ed un provvedimento finale proprio. Diversi sono gli atti impositivi dei vincoli, (disciplinati oggi dagli artt. 139 e s.s. del Lgs n. 490/1999 e, prima, dalla legge n. 1497/1939 e dal D.P.R. n. 616/1977), dalla disciplina del vincolo stesso, demandata alle norme dei piani sopra menzionati, con la ovvia precisazione che questi ultimi presuppongono i primi.

Natura giuridica dei decreti galassini e non riconducibilità al potere ministeriale di integrazione degli elenchi di cui all'art. 82 del D.P.R. n. 616/77.

Chiarita la differenza tra i diversi atti amministrativi che vengono in considerazione nel presente lavoro, e cioè l'atto di imposizione del vincolo, il piano paesistico o territoriale con valenza paesistica, le misure di salvaguardia contenute nei decreti ministeriali emanati sulla scorta dell'art. 2 del d.m. 21 settembre 1984, occorre sgomberare il campo da un'ulteriore confusione, questa volta ingenerata dalla Soprintendenza per i beni ambientali e architettonici con la nota prot. n. 10693 in data 29 novembre 2000 e dal Ministero B.A.C. Ufficio Centrale Beni Ambientali e Paesaggistici con nota n. SG/113/3492 del 12/2/1999. Negli atti ultimi citati gli organi statali, nel ribadire l'interpretazione già fornita dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato espressa con nota prot. n. 6458 del 15/9/1986, sostengono che nell'emanazione dei decreti c.d. galassini lo Stato avrebbe esercitato il potere di integrazione degli elenchi conferitogli con l'art. 82 del D.P.R. n. 616/1977. A tal proposito si richiamano le considerazioni sopra espresse in merito al dato letterale e logico dei decreti ministeriali 1 agosto 1985, nel confronto con i decreti ministeriali 21 settembre 1984, con l'ulteriore argomentazione che il potere di integrare gli elenchi approvati dalle regioni da parte del ministro competente, deve essere correttamente inteso come tale, e quindi come potere di integrazione di un elenco che deve essere già esistente, ed approvato dalla Regione con le regole procedimentali previste dalla legge, e non come la surrettizia trasformazione di un provvedimento interinale e di salvaguardia in un atto impositivo del vincolo, giustificato erroneamente dall'art. 82 lett. a) D.P.R. n. 616/77. Il potere di integrazione degli elenchi delle bellezze naturali fondantesi sull'art. 82 lett. a) del D.P.R. n. 616/1977 non viene qui messo in dubbio nella sostanza, ma si sottolinea che l'esercizio del detto potere deve avvenire nel rispetto delle norme procedurali per esso dettate, nonché nel rispetto della delega conferita alle regioni, cui spetta, in prima battuta di approvare l'elenco delle bellezze naturali, all'uopo osservando il procedimento di cui agli artt. 139 e ss del DLgs n. 490/99 (prima sulla base della legge n. 1497/1939) e, solo successivamente spetta allo Stato integrare i predetti elenchi, con le procedure oggi disciplinate dall'art. 144 del DLgs 490/99. Non sembra, ad avviso della scrivente, che si possa, mediante una semplice circolare interpretativa, produrre l'effetto di un atto di imposizione del vincolo con efficacia retroattiva, non solo per un principio di buona fede, ma anche per profili di legittimità attinenti al procedimento da seguire. Qualora il Ministero volesse dichiarare il notevole interesse ambientale della zona del Monte Bracco, potrebbe farlo con l'osservanza delle norme procedurali di cui all'art. 144 del Testo Unico, con efficacia ex nunc, in modo che i cittadini siano messi in grado di conoscere con esattezza il contenuto, l'estensione e la disciplina del vincolo paesaggistico. E' evidente, infatti, che le interpretazioni circa la sussistenza del vincolo paesaggistico, seppur nella dimensione più limitata della necessità dell'autorizzazione paesaggistica di cui all'art. 151 del DLgs n. 490/99, sono idonee a far assumere rilevanza penale a quei comportamenti, che in vigenza delle precedenti interpretazioni, erano legittimi e legali. Ci si riferisce in particolare a tutte le concessioni edilizie rilasciate senza il nulla osta paesaggistico dal 1986 ad oggi. Invero l'interpretazione su norma extrapenale, nel caso de quo, finisce per configurarsi come un'interpretazione in malam partem, (art. 48 ultimo comma codice penale) da ritenersi vietata. Appare auspicabile che il giudice penale, qualora investito della questione inerente una concessione edilizia rilasciata senza autorizzazione paesaggistica in area interessata da un decreto galassino pubblicato in gazzetta ufficiale dopo l'entrata in vigore della legge n. 431/85, eserciti il potere di disapplicazione degli atti amministrativi illegittimi, fondato sull'art. 5 della legge n. 2248/1865 e dichiari la fattispecie penalmente irrilevante.

Conclusioni

In seguito alle argomentazioni sopra esposte, e pur nella consapevolezza del contrasto interpretativo esistente, si ritiene che possa sostenersi l'inefficacia e l'inesistenza dei decreti galassini pubblicati dopo l'entrata in vigore della legge n. 431/85, in quanto privi, al momento di entrata in vigore della legge, di un requisito di efficacia e di esistenza giuridica, la pubblicazione sulla gazzetta ufficiale, ed in quanto ormai carenti della norma attributiva del potere in capo agli organi statali. Mentre, infatti, il potere di integrazione degli elenchi si fonda sull'art. 82 del D.P.R. n. 616/77, che essendo un decreto delegato, trova la sua fonte di legittimazione nella legge di delega (legge 22 luglio 1975, n. 382), fonte di rango primario, invece il potere di emanare i decreti di salvaguardia (galassini) si fonda sull'art. 2 del dm 21 settembre 1984, quindi su un atto amministrativo e non su una fonte legislativa. La legittimazione del potere di provvedere è avvenuta ex post, con un meccanismo di sanatoria operato dal già ricordato art. 1 quinquies L. 431/85, alle condizioni da questo previste, tra le quali, la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, prima del 6 settembre 1985. La mancanza della competenza a provvedere in via principale alla imposizione del vincolo in capo al Ministero per i beni culturali e ambientali, (pur rimanendo integro il suo potere di intervenire in via sussidiaria), ha determinato l'illegittimità o addirittura l'inesistenza giuridica dei decreti in argomento. Né sostenibile nel caso de quo l'esercizio del potere di integrazione degli elenchi di cui all'art. 82 lett. a) D.P.R. n. 616/77, per le motivazioni sopra espresse. La mancanza di pronunce giurisprudenziali che dichiarino l'illegittimità dei decreti galassini del Piemonte, deriva dalla pronuncia di inammissibilità dei ricorsi presentati per carenza di interesse a ricorrere, motivata dalla circostanza che i predetti decreti non erano da considerarsi giuridicamente esistenti e, pertanto, una sentenza di annullamento non poteva ipotizzarsi rispetto ad atti non esistenti giuridicamente. In ultimo va osservato che, la menzione dei galassini da parte del Piano Territoriale Regionale, va considerata erronea, in quanto basata su un presupposto erroneo, cioè quello della vigenza dei decreti galassini, non potendosi attribuire al Piano, natura di atto di imposizione del vincolo, nè natura interpretativa, ostandovi, per contro i diversi orientamenti espressi in materia dalla Regione Piemonte.

Rifreddo lì 14 febbraio 2001

Il Segretario Comunale

Orlando dott.ssa Concetta